Реформа податкової системи – чому цифрова трансформація Державної податкової служби продовжує бути лише імітацією.

Автор Євген Курілов Менеджер практики податкового права та трансфертного ціноутворення Адвокатського об’єднання AZONES

Зачароване коло

Сьогодні Державна податкова служба України (ДПС) практично в кожному своєму повідомленні акцентує увагу на «цифровізації» та «цифровій трансформації». Наприклад, у одному з нещодавніх оголошень знову зазначено, що для цифровізації податкової «на основі реінжинірингу процесів визначаються пріоритети цифрових проєктів, готуються бізнес-кейси для залучення фінансування, розвивається функціональний дизайн ІТ-систем».

Це викликає відчуття дежавю, яке можна виразити відомим висловом «це вже було!».

І справді, у червні 2018 року Міністерство фінансів опублікувало План дій з реформування Державної фінансової служби (ДФС). Цей план передбачав заходи в чотирьох напрямках, один з яких — реінжиніринг основних бізнес-процесів і забезпечення ефективного використання IT. Виконання Плану дій з реформування ДФС мало бути завершено у 2019 році.

А ще за шість років до Плану дій з реформування ДФС, у серпні 2012 року, Олександр Клименко — відомий очільник Міністерства доходів і зборів України (яке на той час об’єднувало податкові та митні органи), в інтерв’ю D.UA від 31.08.2012, представляючи вже завершену модернізацію податкової служби, зазначив: «Ми вчасно завершили проект модернізації податкової служби. І тепер у нас одна з найпотужніших інформаційних систем в Україні серед усіх державних органів… і ми тепер здатні вирішувати інформаційні мегазавдання».

Схоже, що реформування та модернізація податкової служби рухаються зачарованим колом імітації та хайпу за будь-якої влади. Ми спостерігаємо, як одні невиконані обіцянки замінюються іншими, які насправді ніхто не має наміру виконувати.

Так, законопроєкт «Про внесення змін до Податкового кодексу України та інших законів України щодо встановлення особливостей проходження служби в податкових органах та проведення атестації посадових осіб податкових органів» (реєстр. №9243 від 26.04.2023; ініціатор — Данило Гетманцев та ін.) три роки не просувається. Обіцянка Гетманцева до кінця 2023 року провести повне перезавантаження податкової залишилася забутою.

Системні недоліки

Постійні заяви про цифровізацію ДПС звучать привабливо, поки не починаєш заглиблюватися в цю тему. Схоже, що можновладці сподіваються, що люди повірять у те, що безкінечне повторення мантри «цифровізація» само по собі забезпечить ефективність органів державної влади.

Діяльність ДПС координується Мінфіном, а сама служба є лише одним із суб’єктів системи управління державними фінансами (СУДФ), до якої, окрім податкової, входять служби: митна; фінансового моніторингу; казначейська; аудиторська.

Ще наприкінці 2021 року розпорядженнями Кабміну була затверджена Стратегія здійснення цифрового розвитку, цифрових трансформацій і цифровізації СУДФ на період до 2025 року та План заходів щодо її реалізації (розпорядження КМУ від 17.11.2021 №1467-р), яка була оновлена у 2025 році.

У реальності ж цифровізація кожного органу СУДФ здійснюється без єдиного системного підходу, окремо через різноманітних посередників та із залученням іноземних експертів, які, найімовірніше, не мають достатніх знань про податкову систему, податкову ІТ-структуру, інформаційні масиви та системи ДПС, податкове адміністрування та податковий контроль в Україні.

Створення неефективної мережі офісів податкових консультантів ДПС

Одночасно фахівці ДПС не мають відповідних компетенцій в достатньому обсязі, що дозволяє їм самостійно та ефективно реалізувати відповідну цифрову трансформацію.

Вказана Стратегія, як і згадуваний далі План цифрового розвитку ДПС, не враховують необхідності відповідності ініціатив і продуктів цифровізації органів СУДФ України принципам цифрового права Євросоюзу та численним рекомендаціям Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), у тому числі в сфері захисту інформації.

ОЕСР розробила десятки зазначених рекомендацій щодо використання податковими органами ІТ-технологій, цифровізації діяльності та застосування управління комплаєнс-ризиками. Увага до питання цифровізації податкових органів особливо зросла за останні десять років після публікації Звіту ОЕСР «Технології для кращого податкового адміністрування» 2016 року.

У квітні 2024 року Єврокомісія затвердила запропонований урядом України План Ukraine Facility на 2024–2027 роки, який загалом містить 146 індикаторів і визначає умови надання Україні 50 млрд євро грантів і кредитів. Одним із індикаторів є прийняття в четвертому кварталі 2024 року Стратегічного плану цифрового розвитку, цифрової трансформації та цифровізації ДПС відповідно до рекомендацій Національної стратегії доходів на 2024–2030 роки. План цифрового розвитку ДПС України до 2030 року (далі — План) введено в дію наказом Мінфіну від 24.12.2024 №660.

Цікаво, що серед численних переваг цифровізації, наведених у Плані, навіть не згадується скорочення чисельності посадових осіб контролюючих органів.

Хоча ОЕСР у своєму Звіті «Податкове адміністрування 2025: Порівняльна інформація щодо ОЕСР та інших розвинених країн і країн, що розвиваються» прямо зазначає, що технології та цифрова трансформація податкових органів «допомагають меншій кількості персоналу обслуговувати більше платників податків». Це не заважає ДПС створювати нові мережі: консультаційних центрів з питань зупинення реєстрації податкової накладної/розрахунку коригування; комплаєнс-менеджерів для учасників «Клубу білого бізнесу» (понад 600 податківців), що є прикладами антицифровізації.

ДПС так і не усвідомила, що одним із наслідків успішної цифровізації діяльності податкової є ситуація, коли ІТ-системи автоматично функціонують без зайвого втручання з боку податківців у діяльність платників податків, у тому числі надісланням численних запитів про надання додаткової інформації, документів, пояснень.

Потребує уваги й непрозорість дворічного експериментального проєкту щодо функціонування системи управління податковими ризиками (комплаєнс-ризиками) в Державній податковій службі, запровадженого з 31.07.2024 постановою КМУ від 25.07.2024 №854.

Реальна інформація щодо перебігу та стану експерименту, який має завершитися вже через чотири місяці, 31.07.2026, відсутня. Її відсутність ставить під сумнів об’єктивність рішень органів ДПС щодо здійснення контрольно-перевірочних заходів.

Також варто зазначити, що цифровий розвиток ДПС значною мірою реалізується під егідою та за кошти різних міжнародних програм, наприклад, Програми підтримки ЄС реформи управління державними фінансами в Україні (EU4PFM), яка діє в Україні з 2019 року. Тобто він залежний від зовнішнього фінансування, зовнішньої експертизи, залучених посередників і може бути зупинений у будь-який момент. Після цього фахівці Мінфіну та ДПС не знатимуть, як діяти далі.

Існує й питання прав власності на програмні продукти, створені для ДПС за кошти та при координації міжнародних програм.

Нагадаємо також, що ефективна цифровізація неякісного, штучно ускладненого, хаотичного податкового законодавства неможлива. Бо якщо «сміття на вході, то воно ж — і на виході». Тобто якість IT- та цифрових рішень податкової значною мірою залежить від якості самого податкового законодавства.

Маркери ефективності

Поки відсутнє реальне скорочення: «тіньової» економіки; часу платників податків на адміністрування податків; чисельності податківців; кількості звернень (запитів) податківців до платників податків, цифровізацію ДПС можна оцінювати як неефективну та таку, що націлена на отримання дедалі більших обсягів інформації від та про платників податків і посилення подальшої фіскалізації, податкового тиску та контролю за їхньою діяльністю.

Разом із тим потрібно усвідомлювати, що зупинити цифровізацію не можна — це глобальний тренд. Проте необхідно вимагати, щоб цифровізація діяльності податкової була реальною, ефективною та відчутною. Прості маркери ефективності цього процесу наведені вище.